En la actualidad Costa Rica está discutiendo en la Asamblea Legislativa el proyecto de “Ley de Economía Circular”[1], expediente legislativo 23.847, que en la actualidad se encuentra en la comisión de asuntos ambientales.
El proyecto parte de la posición que Costa Rica ostenta a nivel internacional en materia ambiental. Para ello, expone como el proyecto busca “busca que el país emprenda un proceso de transición de una economía lineal extractivista y contaminante (que genera residuos que no se reaprovechan más allá de un 10% [MISALUD, 2022]) hacia un modelo de desarrollo sostenible basado en una economía circular incluyente mediante la que se mantengan los recursos naturales dentro de ciclos económicos (captura de valor), se generen condiciones de desarrollo territorial y que esté basada en impulsar la competitividad de los sectores productivos, la resiliencia de los productores locales y la diversificación económica a través del despliegue de nuevas industrias de mayor valor agregad.[2]” Así, el proyecto entiende que el enfoque de economía circular reduciría la extracción de materias primas y su efecto en el medio ambiente, la deforestación, el deterioro del recurso hídrico y provocaría una disminución del efecto invernadero, esto sin abandonar la creación de nuevos modelos de negocio sustentables (empresas y empleos verdes), dentro de un propósito de reactivación económica.
Así las cosas, el proyecto en su exposición de motivos revela como “el informe titulado “Diagnóstico de Gestión de Residuos Sólidos en Costa Rica del Ministerio de Salud” (2020), la implementación de la economía circular permitiría generar una gestión eficiente de los recursos y reducir los volúmenes de residuos destinados a rellenos sanitarios y disminuir los impactos negativos asociados a su disposición final”[3]. (ODS)
Costa Rica como suscriptor del Acuerdo de París entiende que mediante este proyecto se “aporta a las metas país para avanzar hacia los siguientes ODS: Objetivo 12: Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles, Objetivo 8. Promover el crecimiento económico inclusivo y sostenible, el empleo y el trabajo decente, Objetivo 11: Lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles, Objetivo 17: Revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible, en particular las metas 17.14 Mejorar la coherencia de las políticas para el desarrollo sostenible y 17.17 Fomentar y promover la constitución de alianzas eficaces en las esferas pública, público-privada y de la sociedad civil, aprovechando la experiencia y las estrategias de obtención de recursos de las alianzas”[4].
Para esto, el proyecto busca un cambio de paradigma en las cadenas de producción, usando para ello, las instituciones existentes[5] y estableciendo el papel rector del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC). Para impulsar este objetivo, el proyecto plantea seis acciones estructurales o medida habilitantes: generación de datos para tomar decisiones, compras públicas[6] (compras verdes, etiquetado ambiental de alta confiabilidad), planificación territorial, etiquetado, educación y participación. Para ello, el MEIC, deberá crear el Sistema Nacional de Información sobre Economía Circular en Costa Rica, con la colaboración técnica del INEC y el Banco Central de Costa Rica (BCCR).
No olvidemos, que el proyecto de ley permite que la administración pública central y descentralizada, así como las municipalidades del país, establecer medidas económicas, financieras y fiscales para fomentar las acciones dirigidas a la prevención de residuos, la reparación de los productos, y el consumo responsable. En el caso municipal, el proyecto aboga por que las municipalidades promuevan la inclusión de alternativas para el tratamiento de residuos (plantas de reciclaje o de tratamiento de residuos, estaciones de transferencia de residuos, parques ecológicos) en la lista de usos de suelo, definidos para la zonificación del plan regulador. Pero más allá de eso, el proyecto reconoce la necesaria alianza público-privada por medio de “contratos de alianzas con personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, para desarrollar proyectos de inversión productiva, innovación tecnológica, de investigación aplicada, e infraestructura, sobre procesos de economía circular, así como el desarrollo de proyectos de compostaje en las comunidades rurales y urbanas. El proyecto autoriza por ejemplo a las municipalidades y a las instituciones públicas, en coordinación con las asociaciones de desarrollo comunal, en el marco de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Ley No. 3859 del 4 de setiembre del 2005, y sus reformas, a realizar programas de compostaje para que los residuos orgánicos se puedan aumentar la fijación de carbono y garantizar la calidad de vida de la población.
Ahora bien. Uno de los elementos estructurales del proyecto es el relacionado con reformas normativas. Para ello, “establece siete reformas a las leyes Ley de Impuesto al Valor Agregado, Ley de Impuesto sobre la Renta, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, Ley de Régimen de Zonas Francas para generar facilidades para la reconversión tecnológica, instalación de nuevas empresas, fomento del sector de recuperación, promoción de la investigación y desarrollo. Adicionalmente, se crea un nuevo incentivo a la economía circular dirigidos a empresas que realizan actividades de recuperación, tratamiento y reincorporación de residuos sólidos en sus procesos productivos”[7].
Por ejemplo, dentro de los incentivos fiscales[8] (con vigencia limitada a 10 años) , en materia del impuesto de renta el proyecto otorga un “crédito fiscal por el monto pagado en intereses de los créditos y préstamos hechos a la persona jurídica o física que sean producto de un crédito definido por la entidad bancaria como verde, de acuerdo a los criterios establecidos por la Superintendencia General de Entidades Financieras, aplicable al pago anual del impuesto sobre la renta, con un límite máximo de veinticinco por ciento (25%) del monto a pagar del impuesto. A este beneficio le serán aplicable las restricciones[9] del inciso d) del artículo 8 de la Ley de Impuesto sobre la Renta, No. 7092 del 21 de abril de 1988.
El proyecto incorpora, asimismo, dentro del régimen de incentivo fiscal creado por la Ley de Zonas Francas 7210, a un nuevo grupo de empresas “cuya actividad principal sea la reparación, valorización, recuperación y el tratamiento de residuos sólidos. Se considerará que es su actividad principal si al menos el 75% de sus ingresos anuales proviene de esta actividad. Como requisito para clasificar dentro de esta categoría, las empresas deberán obtener al menos el 75% de sus materias primas de residuos generados en territorio nacional. En caso de incumplir con esta restricción, perderán la declaratoria otorgada como empresa perteneciente al régimen de zonas francas.”
Por otra parte, el proyecto plantea en materia de gastos deducibles, una reforma al inciso a) del artículo 8 LISR donde se consigna la regla genera de tomar como deducible el costo de ventas y las materias primas, pero adicionando entre estas los “subproductos o residuos sólidos que fueron reincorporados en el proceso productivo y el costo incurrido en la recuperación de esos residuos y su tratamiento, para el caso de bienes de consumo”.
Asimismo, el proyecto plantea una reforma al artículo 8 f LISR para establecer una “depreciación acelerada de los activos en poder de la persona jurídica. Para estos efectos, los plazos de depreciación aplicables serán de dos tercios de los plazos definidos por la administración tributaria para otros contribuyentes y se establecerán vía reglamentaria.
Plantea una “reducción en la tarifa aplicable del impuesto sobre la renta, de dos puntos porcentuales en la tasa a pagar en cada uno de los tramos establecidos en el inciso b)[10] del artículo 15 de la Ley de Impuesto sobre la Renta.
En todo caso, para poder gozar de estos incentivos en el impuesto de renta de las utilidades, el contribuyente deberá demostrar que al menos el 50% de sus insumos productivos provengan de subproductos o de residuos recuperados o reparados por ellos mismos o por terceros y que se incorporaron en sus procesos productivos como materias primas, evitando el uso de materiales vírgenes, que serán definidos en el reglamento la Ley. En esta misma línea, le corresponderá al Ministerio de Salud, en coordinación con el Ministerio de Hacienda, establecer vía reglamentaria las actividades económicas que realizan acciones de recuperación, tratamiento y reincorporación de residuos sólidos en sus procesos productivos.
El proyecto además propone que las “personas jurídicas que dediquen recursos a la investigación y desarrollo de nuevas tecnologías, equipos y sistemas productivos que promuevan la economía circular, podrán aplicar un crédito[11] al impuesto sobre la renta, equivalente al 25% del monto destinado a esas actividades de investigación y desarrollo”.
Por último, resulta llamativa la reforma que propone al artículo 9 LISR de gastos no deducibles del impuesto de utilidades que adiciona un nuevo inciso que establece que no serán deducibles las “pérdidas por destrucción o desecho de productos listos para ser comercializados, por cualquier razón que justifique esa situación, así como los gastos incurridos en la destrucción de esos productos”. Con ello busca presionar a que los agentes económicos no generen desechos innecesarios.
En fin, es importante decir, que las reformas incorporadas en la Ley de Impuesto sobre la Renta, No. 7092 del 21 de abril de 1988 y sus reformas, entrarán a regir en el año fiscal siguiente a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Economía Circular.
Ahora bien, en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) el proyecto pretende reformar el párrafo primero del artículo 21 de la Ley, que desarrolla, las operaciones que dan derecho a crédito fiscal estableciendo a la regla general de que solo da derecho a crédito fiscal el impuesto pagado en la adquisición de bienes y servicios utilizados en la realización de operaciones sujetas y no exentas al impuesto, la excepción de que “el impuesto pagado en el proceso de reparación, recuperación, tratamiento y reutilización de los residuos sólidos de bienes de consumo, dará derecho a crédito fiscal en caso de bienes exentos, que podrá ser aplicado por el contribuyente mediante lo establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 28”.
El acceso a los incentivos propuestos se dirige primordialmente a las siguientes cadenas de valor: sector construcción e infraestructura; sector comercio y servicios; sector agropecuario; sector industria y manufactura y, la llamada, cadena del agua. El proyecto plantea que las personas en sentido “lato”, deben buscar la reparación, transformación, valorización, recuperación, reutilización y reciclaje de residuos, si es que desean contar con los incentivos citados. Eso requiere de información y trazabilidad del flujo de materiales y residuos.
Resulta llamativo como en el sector construcción las medidas van por el ecodiseño y medidas de arquitectura bioclimática, que favorezcan la iluminación y la ventilación natural y pasiva. Aprovechar la topografía de los terrenos y el uso de materiales constructivos de producción nacional y bajo impacto ambiental, tales como la madera y el bambú certificados, así como, el de desarrollar construcciones sistemas de reúso y uso eficiente del agua, entre otras medidas. En general, la reducción de residuos producto de la actividad de construcción.
En sector de comercio y servicios las medidas se orientan a vender a granel, a no utilizar plástico en los empaques y envases, a implementar métodos para reducir las pérdidas y el desperdicio de alimentos, en cualquiera de las fases de la manipulación de éstos, esquemas productivos para que los productos alimenticios vuelvan a la producción de alimentos agrícolas o de origen animal, compostaje, donación de sus excedentes de alimentos con organizaciones sin fines de lucro, así como reparación de los productos eléctricos y electrónicos. Asimismo, en el sector alimentario el proyecto también hace alusión a las empresas que vendan alimentos y productos de consumo humano, mismas que no podrán destruir o desechar sus excedentes o productos no vendidos, los cuales deberán ser transformados, reutilizados, reciclados, compostados o donados, garantizando su inocuidad, para lo cual deberá respetarse la red de frío, en los casos que lo amerite, y todas las medidas de salubridad correspondientes. Es más, el proyecto prohíbe importar o generar productos, envases y embalajes que contengan materiales que no se puedan reparar, reciclar, reutilizar o valorizar en el país, sin contar con un plan de gestión de residuos que detalle la manera en que se gestionaran una vez cumplida su vida útil, así como los recursos técnicos, humanos y financieros para su implementación.
En el ámbito agropecuario, el proyecto promueve el instaurar técnicas avanzadas de plantación, cultivo, riego manejo postcosecha e industrialización que ahorren agua, fertilizantes y pesticidas. Asimismo, cosechas de agua, y la producción de biogás y energía de biomasa a partir de residuos agrícolas, así como, la generación de residuos por envases o embalajes, que bajo criterios técnicos y científicos no sean indispensables para garantizar la inocuidad de los alimentos, especialmente para las frutas y vegetales.
En el sector industrial, las medidas se encauzan a buscar el ecodiseño en sus procesos productivos y modelos de negocios, para evitar o reducir el uso de materias primas; el dar preferencia a las materias primas que sean de origen nacional, reciclables, reutilizables, desmontables, degradables o inocuas y por supuesto, el uso de tecnologías, técnicas y equipos de ahorro de agua, materias primas y energía, así como aminorar el uso de embalajes y empaques.
Pero el proyecto no se limita a reformar las normas relacionadas con incentivos fiscales. Como decíamos busca reformar también la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, planteando que el modelo debe promover “la producción, basada en el ecodiseño, producción más limpia, extensión de la vida útil, reparación, el uso circular de la biomasa, la reutilización de los residuos orgánicos y de otros residuos sólidos, así como la promoción de la producción basada en el progreso biotecnológico del país, siguiendo los principios de economía circular. Así las cosas, la reforma apunta a incorporar como beneficiarios de los esquemas de acceso bancario del sistema a las “personas físicas o jurídicas que realicen actividades orientadas a incorporar o aumentar la circularidad en sus procesos productivos, a través de reingeniería de procesos, reconversión tecnológica, ecodiseño, reparación, producción más limpia o valorización, tratamiento y reutilización de residuos”.
Por último, es evidente que el proyecto enfatiza también en los conceptos de “Residuos y su Circularidad” en busca de vincular el enfoque productivo que se propone en el proyecto de ley con la gestión de residuos, que es un eslabón fundamental del modelo. Esto involucra el reúso de aguas de procesos y aprovechamiento de aguas pluviales; uso de aguas tratadas, así como de los subproductos resultantes del proceso de tratamiento. El proyecto apunta al uso de energías limpias y renovables para la realización del proceso de desalinización de agua marina o costera y la incorporación del agua de rechazo o salmuera y el agua residual en procesos de circularidad y simbiosis industrial.
Y al lado de los incentivos y sus obligaciones asociadas es claro que el proyecto ostenta un aparato sancionador conservador al decir de forma general que en caso de que se incumplan las disposiciones de la ley, se autoriza a las autoridades públicas competentes en esta materia, a aplicar las sanciones administrativas que correspondan, como las estipuladas en la Ley General de Salud, 5395 del 1973 y sus reformas, y la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, 8839 de 2010 y sin perjuicio de las acciones penales y civiles que se puedan aplicar.
Asimismo, en caso de que se brinde información falsa para recibir los beneficios fiscales de esta Ley, o haya inducido a error a la administración tributaria con la misma finalidad, le serán revocados dichos beneficios fiscales, siguiendo el procedimiento establecido en el capítulo III, sección II de la Ley de Regímenes de Exenciones del Pago de Tributos, su Otorgamiento y Control sobre Uso y Destino, Ley No. 10.286 del 18 de agosto del 2022. De igual manera se le aplicarán las sanciones establecidas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley No. 4755 del 3 de mayo de 1971 y sus reformas.
Este proyecto reviste de importancia capital por lo que estaremos atentos a su evolución en la Asamblea Legislativa donde sigue su curso. Cambio y fuera.
Modesto Vargas
Asociado Senior
mvargas@fayca.com
- [1] En el apartado de definiciones, el proyecto de ley entiende economía circular como el “sistema económico que usa un enfoque sistemático para mantener un flujo circular de los recursos, mediante la recuperación, la retención, la reparación o adición de valor, mientras contribuye con el desarrollo sostenible. Impulsa objetivos estratégicos clave como la generación de crecimiento económico, la creación de empleo y la reducción de los impactos ambientales, incluidas las emisiones de carbono”.
- [2] Asamblea Legislativa de Costa Rica. Proyecto 23.847. P.5
- [3] Idem, p.6
- [4] Idem, p.7
- [5] El proyecto plantea la participación de las municipalidades y otros entes públicos, donde el Ministerio de Salud tiene un papel relevante en la política de manejo de residuos; el Ministerio de Ambiente y Energía en las políticas de manejo forestal y del recurso hídrico y el Ministerio de Agricultura y Ganadería en materia de manejo ambiental del agro. Asimismo, se incorpora al Ministerio de Tecnología para desarrollar la actividad científica y el acceso a tecnología e información, de forma inclusiva y accesible para todas las personas físicas y jurídicas, que contribuya a los procesos de la bioeconomía y la economía circular. Sin dejar de lado el papel del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica para desarrollar como parte del Plan Nacional de Desarrollo el enfoque de economía circular. Asimismo, del Ministerio de Comercio Exterior para la política comercial externa y de inversión extranjera el enfoque de economía circular. Por supuesto, que el Ministerio de Hacienda sería el responsable del manejo de los incentivos tributarios para el desarrollo de modelos y procesos de economía circular. Adicionalmente, incorporará en Plan Nacional de Compra Pública, así como en cualquier otro instrumento de política pública orientador en materia de contratación pública estratégica, criterios que apoyen y promuevan la circularidad en las compras públicas del Estado. No queda nada por fuera de este proyecto, dado que el Ministerio de Educación deberá impulsar la incorporación de la temática de economía circular en el currículo nacional. Se incorporan otras instituciones como el Instituto Nacional de Aprendizaje, o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para la aplicación de criterios de ciudades compactas y eficientes.
- [6][6] El artículo 30 del proyecto establece que las instituciones de la Administración Pública, central y descentralizada, y las municipalidades incluirán criterios económicos, ambientales y de innovación, alineados con la economía circular, en las compras públicas, conforme a las disposiciones de la Autoridad de Contratación Pública, conforme a la Ley General de Contratación Pública, No. 9986 del 27 de mayo del 2021.
- [7] Idem,p.8
- [8] En las normas transitorias se indica: En el caso de las personas, físicas o jurídicas, que se acojan al incentivo para la economía circular, creado en el artículo 34 de la presente ley, el requisito a cumplir para acceder a esos beneficios se ajustará anualmente de la siguiente forma:
- En el primer año fiscal, a partir de la vigencia de la presente ley, que al menos el 20% de sus insumos productivos, provengan de residuos recuperados por ellos mismos o por terceros, en el territorio nacional, utilizados en los procesos productivos como materia prima. 2. En el segundo año fiscal, a partir de la vigencia de la presente ley, que al menos el 25% de sus insumos productivos, provengan de residuos recuperados por ellos mismos o por terceros, en el territorio nacional, y que se incorporaron en sus procesos productivos como materias primas. 3. En el tercer año fiscal, a partir de la vigencia de la presente ley, que al menos el 30% de sus insumos productivos provienen de residuos recuperados por ellos mismos o por terceros, en el territorio nacional, y que se incorporaron en sus procesos productivos como materias primas. 4. En el cuarto año fiscal, a partir de la vigencia de la presente ley, que al menos el 35% de sus insumos productivos provienen de residuos recuperados por ellos mismos o por terceros, en el territorio nacional, y que se incorporaron en sus procesos productivos como materias primas. 5. En el quinto año fiscal, a partir de la vigencia de la presente ley, que al menos el 40% de sus insumos productivos provienen de residuos recuperados por ellos mismos o por terceros, en el territorio nacional, y que se incorporaron en sus procesos productivos como materias primas. 6. En el sexto año fiscal, a partir de la vigencia de la presente ley, que al menos el 45% de sus insumos productivos provienen de residuos recuperados por ellos mismos o por terceros, en el territorio nacional, y que se incorporaron en sus procesos productivos como materias primas.
- [9] Estas son: “No serán deducibles, por considerarlos asimilables a dividendos o participaciones sociales, los intereses y otros gastos financieros pagados en favor de socios de sociedades de responsabilidad limitada. No serán deducibles los intereses cuando no se haya retenido el impuesto correspondiente a ellos. En todo caso, el contribuyente deberá demostrar a la Administración Tributaria el uso de los préstamos cuyos intereses pretende deducir, a fin de establecer la vinculación con la generación de la renta gravable, lo cual deberá evidenciarse en los documentos que deban acompañar la declaración. Sin perjuicio de los supuestos previstos en los párrafos anteriores, no serán deducibles los intereses cuando medien circunstancias que revelen desconexión entre los intereses pagados y la renta gravable en el periodo respectivo”.
- [10] ARTÍCULO 15.- Tarifa del impuesto. A la renta imponible se le aplicarán las tarifas que a continuación se establecen. El producto así obtenido constituirá el impuesto a cargo de las personas a que se refiere el artículo 2º de esta ley. (…) (*) b) Las personas jurídicas, cuya renta bruta no supere la suma de ciento doce millones setenta mil colones (¢112.070.000,00) durante el periodo fiscal: i. Cinco por ciento (5%), sobre los primeros cinco millones doscientos ochenta y seis mil colones (¢5.286.000,00) de renta neta anual. ii. Diez por ciento (10%), sobre el exceso de cinco millones doscientos ochenta y seis mil colones (¢5.286.000,00) y hasta siete millones novecientos treinta mil colones (¢7.930.000,00) de renta neta anual. iii. Quince por ciento (15%), sobre el exceso de siete millones novecientos treinta mil colones (¢7.930.000,00) y hasta diez millones quinientos setenta y tres mil colones (¢10.573.000,00) de renta neta anual. iv. Veinte por ciento (20%), sobre el exceso de diez millones quinientos setenta y tres mil colones (¢10.573.000,00) de renta neta anual.
- [11] La norma propuesta indica que el “crédito se podrá aplicar sobre los gastos directamente realizados o por los recursos destinados a investigación que sea desarrollada por instituciones de educación superior del país, en la que medie un convenio que establezca los plazos, condiciones y costo del proceso de investigación, así como las personas jurídicas que contraten servicios para la investigación aplicada en esta materia Corresponderá al Ministerio de Innovación, Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, reglamentar los requisitos para que un proyecto de investigación y desarrollo pueda acogerse a este beneficio”.
